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Pouco mais de seis meses após a tumultuada conclusão da COP30 no Brasil, os negociadores da Convenção da ONU sobre Mudanças Climáticas (UNFCCC) voltam a se reunir a partir desta 2ª feira (8/6) em Bonn, na Alemanha, para “digerir” os resultados da Conferência de Belém e abrir o caminho político para a COP31, programada para novembro na cidade turca de Antália.
A 64ª sessão dos Órgãos Subsidiários (SB64) da UNFCCC terá uma agenda repleta de tarefas para os negociadores. As Partes passarão os próximos 10 dias discutindo temas importantes de transição justa, adaptação, mitigação e financiamento climático, partindo dos resultados obtidos em Belém em novembro passado e explorando como eles poderão evoluir até a COP31 no final do ano.
A implementação dos compromissos climáticos dos países, mote da presidência brasileira da COP30, segue sendo uma preocupação central dos negociadores em Bonn. No entanto, os impasses que quase colocaram em risco o fechamento da COP30 continuam intocados, especialmente entre países desenvolvidos e em desenvolvimento em pontos-chave para o futuro do Acordo de Paris, como financiamento e mitigação.
O quadro geopolítico atual será um desafio adicional para o progresso das negociações climáticas na antiga capital federal da Alemanha. Desde janeiro, diversas ações polêmicas capitaneadas pelo governo de Donald Trump nos EUA precipitaram uma sucessão de crises com repercussão global, como a intervenção na Venezuela, os ataques contra o Irã e a intensificação da guerra comercial com o resto do planeta. Como resultado, os preços internacionais do petróleo registraram suas maiores altas desde a pandemia, com efeito cascata sobre o custo de vida. A perspectiva de uma recessão global em 2026 ainda não está fora do radar, já que a guerra no Golfo Pérsico e o subsequente fechamento do Estreito de Ormuz seguem bloqueando cerca de 20% da oferta mundial de petróleo.
Ao mesmo tempo, meteorologistas e climatólogos alertam para a probabilidade cada vez maior de um “super El Niño” a partir de julho, o que pode “anabolizar” o aquecimento global nos próximos meses, intensificando eventos extremos em todo o mundo e com a possibilidade de novos recordes históricos de calor ainda neste ano. A Europa já enfrenta altas temperaturas antes da chegada do verão no hemisfério norte, com altas inéditas de temperatura desde a França até a Escandinávia, enquanto cientistas alertam para a possibilidade de seca extrema na Amazônia e de novas chuvas intensas no sul do Brasil.
É sob esse panorama que as conversas de Bonn tentarão destravar o caminho para a COP31.
Principais itens de negociação na SB64
As Conferências de Bonn, também chamadas de encontros intersessionais, costumavam ser encontros técnicos, com pouca discussão de substância política. No entanto, com as negociações cada vez mais difíceis nas COPs do clima, as sessões dos Órgãos Subsidiários da UNFCCC ganharam um novo papel nos últimos anos, especialmente como espaço de discussão (e disputa) política sobre os resultados da COP anterior e o panorama das negociações para a COP seguinte.
A expectativa é de que a SB64 siga esse caminho, servindo como espaço para conversas importantes sobre pontos-chave do regime climático global. Um dos temas que devem chamar a atenção é a adaptação climática, que foi um dos destaques da COP30 com a aprovação dos Indicadores de Belém para o Quadro dos Emirados Árabes Unidos para a Resiliência Climática Global (UAE-FGCR), que servem à Meta Global de Adaptação (GGA).
O conjunto de indicadores aprovados na COP30 não foi bem recebido por alguns países e criticado por especialistas que acompanharam as discussões técnicas, sob a alegação de que eles são insuficientes para acompanhar a implementação dos Planos Nacionais de Adaptação (NAP). Em Bonn, as Partes terão como desafio viabilizar avanços técnicos e metodológicos em relação aos indicadores, no âmbito da Visão de Belém-Addis Abeba sobre Adaptação, processo no qual as políticas para esses indicadores serão elaboradas até a COP32, em 2027.
Outro resultado importante da COP30 que terá destaque em Bonn é o Mecanismo de Ação de Belém para Transição Justa (BAM). Uma bandeira de organizações da sociedade civil na última COP, a criação do mecanismo oferece um arranjo institucional importante dentro do regime da UNFCCC para fortalecer a cooperação internacional, assistência técnica, capacitação e compartilhamento de conhecimento para transições justas, equitativas e inclusivas nos diferentes países.
Em Bonn, os negociadores começarão a dar contornos mais claros a esse mecanismo em pontos como desenho institucional (mandato, funções, governança), financiamento e cooperação internacional. Segundo a decisão da COP30, as Partes devem recomendar um projeto de operacionalização do BAM para ser avaliado pelos países em Antália na COP31. As conversas na SB64 serão importantes para determinar se, de fato, o mecanismo poderá servir como um instrumento de apoio à implementação pelos países, capaz de abordar as dimensões sociais, econômicas, de direitos humanos e de governança da transição justa.
O tema de financiamento climático também deve aparecer em Bonn no âmbito do Diálogo Veredas sobre o Artigo 2.1 do Acordo de Paris, que determina que os países devem garantir “fluxos financeiros consistentes com uma trajetória rumo a baixas emissões de gases de efeito estufa”. O Diálogo realizará sua primeira sessão na SB64 e terá como desafio destravar as discussões em um tema importante para o futuro do regime climático global, mas que ainda sofre com fortes divergências entre países ricos e pobres.
Outro espaço para as conversas sobre financiamento será o programa de trabalho criado pela Decisão Mutirão da COP30 sobre o Artigo 9.1 do Acordo de Paris. Com mandato de dois anos, este programa deverá tratar de metodologias, previsibilidade, repartição de encargos e qualidade do financiamento aos países em desenvolvimento. Na SB64, os negociadores devem começar a destrinchar essas questões, inclusive no que tange ao financiamento para adaptação e à Nova Meta Quantificada Coletiva (NCQG).
Os negociadores também aproveitaram a SB64 para discutir o futuro do Programa de Trabalho de Sharm el-Sheikh sobre Ambição e Implementação em Mitigação (MWP). Único espaço formal de negociação dedicado especificamente à mitigação dentro do regime da UNFCCC, o programa enfrenta incerteza sobre a continuidade de seus trabalhos, sob pressão principalmente dos petroestados árabes, que contestam sua funcionalidade dentro das negociações climáticas. As conversas em Bonn deverão girar em torno do futuro mandato do programa e de sua plataforma digital de registro e compartilhamento de conhecimento.
De Belém a Antália: Brasil, os Mapas do Caminho e a Agenda de Ação
O encontro intersessional de Bonn também será a última etapa formal de negociação sob responsabilidade da presidência brasileira da COP30, encabeçada pelo embaixador André Corrêa do Lago. Além de conduzir os trabalhos na SB64, o Brasil também realizará diversos eventos para debater o principal compromisso assumido pelo país ao final da COP30 – a construção dos “mapas do caminho” (roadmaps) para acabar com a dependência global dos combustíveis fósseis e para conter e reverter o desmatamento e a degradação florestal até 2030.
A Presidência da COP30 vem avançando com cautela na elaboração desses roteiros. Depois de realizar uma consulta pública internacional entre os meses de março e abril, que angariou centenas de contribuições de governos e de atores não-governamentais, a Presidência está conduzindo uma série de conversas para discutir o formato, a substância e os objetivos dos roadmaps. Em Bonn, estão previstos eventos para debater os dois mapas, além do roteiro Baku a Belém, apresentado antes da COP30 e que deve ter uma atualização por parte das presidências do Brasil, Azerbaijão, Turquia e Austrália antes da COP31.
Até aqui, o processo de construção dos Mapas do Caminho tem sido bastante cauteloso, com poucos momentos de participação pública e detalhes sobre os dois documentos, o que tem provocado críticas de governos e observadores quanto à falta de transparência. Mas a cautela não é acidental: lançada pelo presidente Lula durante a Cúpula de Líderes da COP30, a proposta dos roadmaps foi um dos pontos mais polêmicos da Conferência de Belém, com fortes divergências entre os países, especialmente no que tange ao roteiro para se afastar dos combustíveis fósseis.
O impasse acabou inviabilizando a inclusão dos Mapas entre os resultados formais da COP30, e o compromisso brasileiro de assumir essa tarefa fora dos espaços de negociação foi a forma encontrada para manter esses roteiros vivos dentro do ambiente multilateral. Por isso, a expectativa é de que o processo de construção dos roadmaps continue cuidadoso, sem dar espaço para críticas mais acentuadas que possam inviabilizar o resultado final.
O panorama político dos últimos meses tem favorecido esse processo de construção. Desde Belém, os Mapas do Caminho ganharam impulso político importante com a 1a Conferência sobre a Transição para Longe dos Combustíveis Fósseis, realizada em Santa Marta (Colômbia) em abril e a 21a sessão do Fórum da ONU sobre Florestas (UNFF21), ocorrida em maio em Nova York (EUA), que demonstraram o interesse de dezenas de países nesses roteiros para ação.
Em Bonn, espera-se que a copresidência da Conferência de Santa Marta, liderada pela Colômbia e Dinamarca, apresente um relatório síntese das contribuições de governos e atores não-governamentais para apoiar o desenvolvimento do mapa da Presidência da COP30 sobre combustíveis fósseis.
Além dos Mapas, outro resultado extra-negociação que deve ter relevância em Bonn é a revitalização da Agenda de Ação, reposicionada como espaço multilateral para impulsionar a implementação dos compromissos climáticos dos países. Um dos pontos que deverão ser discutidos na SB64 é o Acelerador de Implementação Global (GIA), que deve ser apresentado com mais detalhes pela Presidência da COP30. Pensado como uma iniciativa cooperativa, facilitativa e voluntária sob a orientação das Presidências da COP30 e da COP31, esse mecanismo tem como objetivo acelerar a implementação, aperfeiçoar a cooperação internacional entre todos os atores para manter viável a meta de 1,5oC de limite ao aquecimento global, e apoiar os países na implementação de suas Contribuições Nacionalmente Determinadas (NDC) e de seus Planos Nacionais de Adaptação (NAP).
Ainda sobre a Agenda de Ação, a Turquia deve divulgar mais informações sobre suas prioridades e planos para dar continuidade a essa discussão na COP31. Aproveitando o trabalho do Brasil em Belém, a copresidência turca já sinalizou que pretende aprofundar o trabalho da Agenda de Ação, com foco em áreas como economia circular, transição energética, cidades resilientes, financiamento, industrialização verde e de baixo carbono e sistemas alimentares, entre outras.
COP31 e o futuro do multilateralismo climático
Em meio a todas essas discussões, um ponto importante deve permear os debates políticos e técnicos em Bonn: a frustração crescente de países e observadores com a falta de progresso e de resultados do regime climático global. O desgaste do modelo multilateral ficou nítido nas duas últimas COPs, com uma falta crônica de confiança entre os países – especialmente entre países ricos e pobres, e particularmente em temas relacionados ao financiamento climático e ao fim da dependência dos combustíveis fósseis.
A COP30 tentou “driblar” esses impasses, seja com a Agenda de Ação assumindo protagonismo como frente de implementação ou com o isolamento de pontos polêmicos na agenda de negociação, mas quase terminou com um colapso generalizado em sua plenária final. Ao invés de atenuar a frustração, as conversas em Belém colocaram mais lenha na fogueira da discussão sobre o futuro do Acordo de Paris e da UNFCCC como um todo.
A 12a carta da Presidência da COP30, publicada em janeiro, trouxe uma reflexão pertinente sobre esse futuro ao explorar o conceito de “multilateralismo de dois níveis (ou duas velocidades)”. No documento, o embaixador Corrêa do Lago defende que o regime multilateral da ONU para o clima está passando da fase das negociações, na primeira década de existência do Acordo de Paris, para uma nova fase de implementação, o que força mudanças estruturais em seu funcionamento.
Nesse novo modelo, segundo o presidente da COP30, o regime se moverá em duas instâncias, com velocidades distintas: o plano multilateral tradicional, pautado nas negociações por consenso, cruciais para a legitimidade do regime, mas com avanços mais cautelosos e lentos; e o plano da implementação, aberto para os atores subnacionais e não-governamentais, focada na concretização dos compromissos assumidos pelos países no plano multilateral, com uma capacidade de ação mais rápida e menos dependente das considerações políticas dos governos.
Essa proposição ganhou eco nas reuniões ministeriais dos últimos meses em Berlim (Alemanha) e Copenhague (Dinamarca), e a própria copresidência da COP31 já a incorporou, de certa forma, na organização das funções entre as duas presidências – Turquia presidindo a COP como um todo e mais voltada à Agenda de Ação, e Austrália liderando a parte das negociações multilaterais. A relevância crescente de espaços alternativos de discussão focada em implementação, como a Semana de Ação Climática de Londres, que acontece logo após a SB64, também reforça o raciocínio do “multilateralismo de dois níveis”.
A incorporação de outros temas às discussões sobre clima também pode ser vista como um indicador desse “novo momento” do multilateralismo climático. Em Bonn, o lançamento do Fórum Integrado sobre Mudanças Climáticas e Comércio (IFCCT), proposto pelo Brasil na COP30, oferece um novo espaço para discutir as intersecções entre as duas temáticas em um contexto comercial internacional cada vez mais desafiador, com o envolvimento de outras instituições além da UNFCCC, como a Organização Mundial do Comércio (OMC).
* Bruno H. Toledo Hisamoto é doutor em Relações Internacionais pela Universidade de São Paulo e especialista em diplomacia climática do Instituto ClimaInfo.
